Senatskanzlei

Bremens Bürgermeister Jens Böhrnsen hat heute (20. September 2013) im Bundesrat vor den Gefahren der europäischen Deregulierung für die Arbeitsplätze in den Häfen gewarnt. Aus seiner Sicht birgt ein EU-Verordnungsvorschlag ein hohes Gefahrenpotential für Investitionen, die Qualität der Arbeit und die Sicherheit der Arbeitsplätze in den Häfen und gefährdet damit die Wachstumspotentiale der Wirtschaft. Der Bundesrat hat den EU-Kommissions-Vorschlag abgelehnt.

Die deutschen Seehäfen sind Drehscheiben des Güterverkehrs. Mit mehr als 400.000 Beschäftigten sind sie Jobmotoren und leisten einen wesentlichen Beitrag zur Arbeitsplatzsicherung in unserem Land. Nach zwei gescheiterten Anläufen hat die EU-Kommission nun einen erneuten Versuch zur Regelung einer europäischen Hafenpolitik unternommen. Der sperrige und offizielle Titel: „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen.“ Die Küstenländer, Gewerkschaften und Verkehrspolitiker warnen vor der Verordnung aus Brüssel, die unter anderem den Marktzugang für die Hafenarbeit sowie die technisch- nautischen Dienste neu regeln will. Durch die Liberalisierung der Hafenarbeit sind Verdrängungseffekte zu erwarten, die die Arbeitsbedingungen in den Häfen gefährden und Jobs bedrohen.

Der Bürgermeister vertrat im Bundesrat folgende Haltung:
"Nach zwei vergeblichen Anläufen startet die Europäische-Kommission erneut eine Initiative zur Liberalisierung der Hafendienste in Europa. Während die EU-Kommission auf Initiative der Generaldirektion Verkehr in den Jahren 2003 und 2006 bereits zweimal den Versuch unternommen hat, eine Liberalisierung der Hafendienstleistungen jeweils in Form eines Richtlinienvorschlags durchzusetzen (Port Package I und II) und beide Male u.a. an den massiven Widerständen der Hafenarbeiter und Gewerkschaften sowie an der Ablehnung durch das Europäische Parlament scheiterte, legt sie nun sogar einen Verordnungsentwurf mit Regelungen vor, über deren Notwendigkeit für die Deutschen Seehäfen sich trefflich streiten lässt.

Diese grundsätzliche Einschätzung teile ich nicht nur mit meinen norddeutschen Kollegen. Denn bereits das umfangreiche Konsultationsverfahren, das im Rahmen der Erarbeitung des Verordnungsentwurfes mit den zuständigen Verwaltungen und relevanten Vertretern der Hafenwirtschaft durchgeführt wurde, hat gezeigt, dass rund 80% der Vertreter der Hafenwirtschaft mit den vorhandenen Hafendienstleistungen 'zufrieden' waren und keinen Handlungsbedarf für weitere Deregulierungsmaßnahmen sehen.

Aus norddeutscher Sicht fallen besonders die genannten Grundannahmen ins Gewicht, dass in manchen Seehäfen keine effizienten Hafendienste aufgrund von schwachem Wettbewerb, von Marktmissbrauch durch monopol- oligopolartige Strukturen oder aufgrund von übermäßigem Verwaltungsaufwand angeboten werden können. Denn gerade dies trifft auf die deutschen und nordeuropäischen Häfen nicht zu, die in einem ständigen Wettbewerb miteinander stehen und gerade deshalb effiziente und funktionierende Hafendienste anbieten können.

Zudem fällt auf, dass die EU-Kommission immer wieder betont, wie wichtig es ist, bürokratische Hürden abzubauen, aber gleichzeitig den administrativen Aufwand im Bereich der Hafengebühren und der Überwachung deutlich erhöht, sowie einen neuen Ausschuss für alle Hafennutzer vorschreiben will. Diese Pläne stehen in einem klaren Widerspruch zu den ausdrücklich formulierten Zielen der Verordnung "bereits gut funktionierende Häfen nicht weiter zu belasten". Denn die zusätzlich zu schaffenden Gremien, die im EU-Rahmen neu einzurichtenden Abstimmungsrunden und die zusätzlichen Berichtspflichten bewirken das Gegenteil.

Während Port Package I und II ihren Focus auf den Marktzugang der Umschlagsunternehmen gelegt hatten, beinhaltet dieser VO-Entwurf einen Paradigmenwechsel: Die Kommission will nunmehr den Marktzugang für die in der VO genannten Hafendienstleistungen regeln. Als Begründung nennt die Kommission als Hauptprobleme strukturelle Leistungsdefizite in einigen Seehäfen und Über- und Unterkapazitäten in den 319 Häfen des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V). Diese Feststellungen behindern nach Ansicht der Kommission ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes.

Ich will gar nicht abstreiten, dass es sinnvoll ist, für alle TEN-V Häfen Voraussetzungen zur Bewältigung ihrer strukturellen Herausforderungen zu schaffen.
Durch TEN-V sollen alle europäischen Häfen gleich gut angebunden werden, diese Bestrebung ist unterstützenswert, solange sie nicht zu Lasten der norddeutschen Häfen geht. Aber dies wird auf jeden Fall zu Lasten der Häfen der Nordrange gehen, denn laut die Kommission werden ca. 20% der gesamten EU-Gütermenge in den Häfen Rotterdam, Antwerpen und Hamburg umgeschlagen.

Zudem schafft die Kommission sich mit den vorliegenden Regelungen die Möglichkeit, in den bestehenden Markt auch verkehrslenkend einzugreifen. Gegen diese Kompetenzverteilung verwahren wir uns bereits auf nationaler Ebene. Umso deutlicher ist der Widerstand gegenüber Regelungen, die der Kommission die Möglichkeit einräumt, verkehrslenkend auf die Häfen- und die Hinterlandverkehre einzuwirken.

Bremen hat zusammen mit Niedersachsen, Hamburg, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern einen Antrag in den Verkehrs- und den Wirtschaftsausschuss eingebracht, der konkret die Defizite der vorliegenden Verordnung aufzeigt, mit dem Ergebnis, dem Bundesrat die Ablehnung der Verordnung zu empfehlen.

Ohne zu sehr ins Detail gehen zu wollen möchte ich jetzt noch auf einige wenige Punkte eingehen:
So ist zunächst insbesondere die von der EU-Kommission zur Verfolgung ihrer Zielsetzungen gewählte Rechtsform einer Verordnung zu kritisieren. Die Begründung, eine Verordnung sei das geeignete Rechtsinstrument, um zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten zu vermeiden, ist nicht zutreffend. Denn die Anwendung des vorliegenden Verordnungsentwurfs würde in großem Umfang den Aufbau neuer Verwaltungsstrukturen erfordern.
Denn die in der Regel gut funktionierenden Strukturen im Bereich der Hafendienstleistungen und bei der Festsetzung der Hafeninfrastrukturentgelte der verschiedenen Häfen der Mitgliedstaaten werden durch die unmittelbare Geltung der neuen europäischer Vorgaben ohne Not verändert oder müssten aufgegeben werden.
Unseres Erachtens wäre deshalb eine Richtlinie den von der EU-Kommission verfolgten Zielen deutlich gerechter geworden, da diese den Häfen die Möglichkeit eröffnet hätte, europäische Vorgaben im Rahmen der vorhandenen Strukturen umzusetzen. Daher ist grundsätzlich zu hinterfragen, ob die Ziele der EU-Kommission nicht auch durch andere mildere Mittel erreicht werden könnten.

Darüber hinaus will die Kommission in die Unabhängigkeit der Häfen eingreifen, z.B. bei der Festsetzung ihrer Hafengebühren (Art. 14).
Die Erhebung von Infrastrukturentgelten ist Sache der untereinander im Wettbewerb stehenden Hafenbetreiber. Vor allem Artikel 14 Absätze 4 und 5 des Vorschlags stellen eine nicht zielführende Einschränkung des Wettbewerbs durch europäische Vorgaben dar. Art. 14 Abs. 4 bestimmt, dass die Gebühren nur unter bestimmten Voraussetzungen, die abschließend aufgezählt sind, in der Höhe differenzieren dürfen. Dies widerspricht dem grundsätzlichen System, dass die Hafengebühren autonom von dem Leitungsorgan eines jeden Hafens nach dessen Geschäftsmodell festgelegt und auch differenziert werden dürfen.

Zudem berücksichtigen die Hafengebühren/ -tarife in den deutschen Seehäfen schon heute Schiffsart und –größe, Fahrtgebiete, Frequenz und Umweltaspekte. Art. 14 Abs. 5 enthält eine Ermächtigungsgrundlage für die EU-Kommission, delegierte Rechtsakte für die Klassifikation von Schiffen, Brennstoffen und Arten von Tätigkeiten, für die unterschiedliche Infrastrukturentgelte gelten können, und die Festlegung gemeinsamer Grundsätze für die Erhebung von Infrastrukturentgelten erlassen zu können.

Regulierende Eingriffe durch die EU-Kommission widersprechen der wirtschaftlichen Rolle der Häfen, der Preisbildung über den Markt und der von der Verordnung selbst geforderten Autonomie der Häfen. Zudem dienen sie auch in keiner Weise dem von der EU-Kommission selbst vorgegebenen Ziel, gut funktionierende Häfen nicht weiter zu belasten und zu regulieren. Die in Art. 14 enthaltenen Vorgaben zur Festsetzung der Hafeninfrastrukturentgelte werden daher abgelehnt.

Entgegen dem erklärten Ziel des Bürokratieabbaus installiert der Verordnungsvorschlag zwei zusätzliche Gremien, den Hafennutzerausschuss (Art. 15) in jedem Seehafen und ein unabhängiges Aufsichtsorgan für alle Seehäfen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaats (Art. 17). Der Mehrwert dieser Gremien erscheint gering, der damit verbundene erhebliche Zuwachs an Verwaltungsaufwand einschließlich Personal- und Sachkosten ist demgegenüber, gerade vor dem Hintergrund eines ebenfalls zu gewährleistenden Rechtsschutzes, erheblich.

Durch die geplante Einrichtung des „unabhängigen Aufsichtsorgans“ (Art. 17 und Art. 18) greift die EU massiv die in Deutschland geltende Aufgabenteilung bei Hafenfragen an. Der Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten und auch zur die Kommission eröffnet Tür und Tor für ungewünschte Informationsweitergaben. Dass der Grundsatz von Vertraulichkeit dabei nicht zu gewährleisten ist, sollte mit Blick auf US Geheimdossiers im Internet allen bewusst sein. Sämtliche Wettbewerber würden aufgrund ihrer exzellenten Vernetzung mit den EU Stellen innerhalb kürzester Zeit alle Informationen erhalten, die sie haben möchten und wir lesen dagegen in umfangreichen Papieren. Aus deutscher Sicht muss dies verhindert werden.

Die Kommission greift zudem mit dieser VO in die Unabhängigkeit der Häfen ein, denn zukünftig wird Bremen nicht mehr frei in der Festsetzung seiner Hafengebühren sein. Diese dirigistischen Ansätze der EU-Kommission entsprechen nicht den bremischen Maximen zur Leitung der Häfen.
Schließlich werden einzelne Hafendienste völlig systemwidrig in den Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags mit einbezogen. Hierzu zählen die Ausbaggerung (Art. 1 Nr. 2 c des Vorschlags), die Lotsendienste (Art. 1 Nr. 2 g) sowie die Hafendienstauffangeinrichtungen (Art. 1 Nr. 2 f). Diese Hafendienste sind aufgrund ihrer Besonderheiten aus dem Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen:
Die Aufnahme der Baggerdienste in die Verordnung stellt einen Eingriff in das Eigentum der Häfen dar, denn die Häfen dürften in der Regel ihre eigenen Wasserstraßen und Hafenbecken nicht mehr durch eigene Kräfte instand halten. Zudem ist das Baggern in den jeweiligen Hafengebieten mit Unterhaltungsmaßnahmen an Kajen und Schleusen vergleichbar, nicht jedoch mit anderen Hafendienstleistungen, die mit dem jeweiligen Schiffsanlauf in einer direkten Beziehung stehen und pro Schiffsanlauf individuell abgerechnet werden.

Die Lotsendienste sind aufgrund besonderer Anforderungen nicht vergleichbar mit den anderen von der Verordnung erfassten Hafendienstleistungen, die rein nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten erbracht werden. Bei den Lotsendiensten stehen Sicherheitsaspekte von großer Bedeutung und nicht Fragen des Marktzuganges in Rede. In deutschen Gewässern werden nach den derzeitigen Strukturen die Sicherheit der Seeschifffahrt, der landseitigen Infrastrukturen sowie der Schutz der Meeresumwelt und der Küstenschutz auf hohem Niveau gewährleistet. Dem muss auch im Rahmen europäischer Regulierungen hinreichend Rechnung getragen werden.

Auch der Hafendienst der Entsorgung von Schiffsabfällen (Hafenauffangeinrichtungen) ist differenziert zu betrachten. Bezüglich der hausmüllartigen Abfälle besteht eine besondere Rechtslage. Die Voraussetzungen und Anforderungen für Hafenauffangeinrichtungen werden bereits durch die Richtlinie 2000/59 geregelt.

Insbesondere die Regelungen in Artikel 8 der Richtlinie 2000/59 stehen im Widerspruch zu einem freien Marktzugang für alle Anbieter von Entsorgungsdienstleistungen. Die genannte Richtlinie sieht vor, dass die Schiffe unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme der Auffangeinrichtungen Gebühren für die Abfallentsorgung zu entrichten haben. Die erforderliche Transparenz der Gebührenfestsetzung ist ebenfalls bereits in dieser Richtlinie geregelt. Sofern der Hafenbetreiber einzelne Hafenauffangeinrichtungen auswählt und diese in das von der genannten Richtlinie geforderte Gebührensystem einbezieht, sind die Ausschreibungsregelungen der Richtlinie 2004/17 anwendbar. Gemäß Anhang IX dieser Richtlinie gelten die Bestimmungen in Deutschland für Häfen, die ganz oder teilweise den territorialen Behörden (Länder, Kreise, Gemeinden) unterstehen und für Binnenhäfen, die der Hafenordnung gemäß den Wassergesetzen der Länder unterliegen. Die Hafenauffangeinrichtungen sollten daher aus dem Anwendungsbereich des vorliegenden Verordnungsvorschlags ausgenommen werden, um Widersprüche zwischen beiden Vorschriften zu vermeiden.

Auch wenn die Kommission mit dem vorgelegten Vorschlag die Hafenverwaltungen als zentrale Schaltstellen bei der zukünftigen Entwicklung der europäischen Häfen anerkennt und gleichzeitig die besondere Heterogenität der europäischen Häfen herausstellt: mit dem vorgelegten Verordnungsentwurf sind u.E. die darin formulierten Zielsetzungen nicht erreichbar.

Der Bundesrat lehnt deshalb den Vorschlag der EU-Kommission für eine „Verordnung zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen“ in der vorliegenden Fassung ab. Vielen Dank!"