Der Senator für Inneres und Sport hat in seiner Eigenschaft als geschäftsführende Stelle der Kommunalaufsicht das Verfahren einer Neuwahl des Oberbürgermeisters von Bremerhaven in Zusammenhang mit der beabsichtigten Beurlaubung des amtierenden Oberbürgermeisters geprüft und ist zu folgendem Ergebnis gekommen:
I. Zum Sachverhalt
Herr Schulz, der vor seiner Amtszeit als Oberbürgermeister der Stadt Bremerhaven als Richter am Amtsgericht Bremerhaven tätig war, ist vom Senator für Justiz und Verfassung für die Zeit vom 01. Dezember 2005 bis 30. November 2011 unter Wegfall der Besoldung von seinem Richterdienstverhältnis beurlaubt worden. Die Beurlaubung wurde zum Zwecke der Ausübung des Amtes des Oberbürgermeisters der Stadt Bremerhaven ausgesprochen. Gemäß § 21 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 des Deutschen Richtergesetzes wurde die Fortdauer des bestehenden Richterdienstverhältnisses neben dem neuen Amtsverhältnis als Oberbürgermeister angeordnet.
Mit Schreiben vom 16. Juni 2010 hat Herr Schulz beim Magistrat der Stadt Bremerhaven beantragt, ihn mit Wirkung vom 01. Januar 2011 bis zum Ende seiner Amtszeit als Oberbürgermeister (30. November 2011) zu beurlauben. Aus der Tischvorlage Nr. I/146/2010 vom 17. Juni 2010 für die Sitzung des Magistrats am 23. Juni 2010 ergibt sich, dass Herr Schulz seine Richtertätigkeit wieder aufnehmen möchte. Unter Bezugnahme auf diese Tischvorlage hat der Magistrat in seiner Sitzung am 23. Juni 2010 folgenden Beschluss gefasst:
„Herr Oberbürgermeister Schulz wird für die Zeit vom 01.01.2011 bis 30.11.2011 gemäß § 26 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 3 BremUrlaubsVO unter Wegfall der Besoldung beurlaubt. Das Beamtenverhältnis besteht bis zum Ablauf der Amtszeit (30.11.2011) fort.
Die Beurlaubung wird im Sinne des § 28 Abs. 3 Bundesbesoldungsgesetz als öffentlichen Belangen dienend anerkannt, so dass die Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt wird.“
Der Beschluss ist Herrn Schulz durch Bescheid vom 26. Juli 2010 bekannt gegeben worden. Hierauf hat Herr Schulz mit Schreiben an den Magistrat vom 24. August 2010 gebeten, den Bescheid hinsichtlich der Anerkennung der Beurlaubung als ruhegehaltsfähige Dienstzeit abzuändern. Mit Bescheid vom 25. August 2010 ist daraufhin der Bewilligungsbescheid aufgehoben und durch die nachstehende Neufassung ersetzt worden:
„Auf Beschluss des Magistrats der Stadt Bremerhaven vom 23. Juni 2010 beurlauben wir Sie gemäß § 26 Abs. 1 i.V. mit Abs. 3 BremUrlaubsVO für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 30. November 2011 (Ende Ihrer Amtszeit als Oberbürgermeister). Während der Dauer der Beurlaubung erhalten Sie keine Bezüge und sind bei der Stadt Bremerhaven nicht beihilfeberechtigt. Mit dem Ende der Beurlaubung und dem gleichzeitigen Ablauf Ihrer Amtszeit als Oberbürgermeister der Stadt Bremerhaven treten Sie in den Ruhestand; über die daraus resultierenden Versorgungsbezüge erhalten Sie ein gesondertes Schreiben des Personalamtes.“
Dieser Bescheid ist zwischenzeitlich bestandskräftig.
II. Rechtliche Bewertung
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Seestadt Bremerhaven als Kommune eigenverantwortlich öffentliche Aufgaben im örtlichen Bereich wahrnimmt. Die Staatsaufsicht über Kommunen beschränkt sich auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle, als notwendige Folge des grundgesetzlich geschützten Rechts zur Selbstverwaltung der Kommunen. Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende allgemeine Zweckmäßigkeitskontrolle mit Weisungsrechten wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie nicht in Einklang zu bringen, da der Staat sich nicht an die Stelle der Gemeinde zu setzen hat. Die Rechtsaufsicht ist demzufolge auch stets so auszuüben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde nicht beeinträchtigt wird (BVerfGE 8, 122), weshalb die Rechtsaufsicht auch nicht als „Einmischungsaufsicht“ fehlverstanden werden darf. Die Aufsichtsbehörde hat insbesondere gesetzliche Ermessens- und Beurteilungsspielräume der Kommune gem. § 114 VwGO analog zu beachten.
Unter Beachtung dieser Grundsätze sind folgende Fragen geprüft worden:
1) Wie ist die Beurlaubung rechtlich zu bewerten?
2) Ab wann kann die Stelle des Oberbürgermeisters der Stadt Bremerhaven wieder besetzt werden?
zu 1) Sonderurlaub
Die Gewährung von Sonderurlaub für einen Wahlbeamten für die Dauer seiner restlichen Amtszeit ist unter beamtenrechtlichen und kommunalrechtlichen Aspekten zu prüfen.
a) Beamtenrechtliche Prüfung
Für den Oberbürgermeister als Beamten auf Zeit finden die Vorschriften für Beamte auf Lebenszeit gemäß § 6 des Beamtenstatusgesetzes entsprechend Anwendung, da das Bremische Landesrecht insoweit keine abweichende Regelung getroffen hat. Deshalb kann gemäß § 68 Abs. 2 BremBG auch einem Beamten auf Zeit nach Maßgabe des § 26 Absatz 1 der Bremischen Urlaubsverordnung (BremUrlaubsVO) Sonderurlaub gewährt werden.
Der Magistrat hat sich bei der Entscheidung über den Antrag des Oberbürgermeisters auf Gewährung von Sonderurlaub für 11 Monate von den nachfolgend zitierten Erwägungen leiten lassen:
„Gemäß § 26 Absatz 1 der Bremischen Urlaubsverordnung (BremUrlaubsVO) kann eine Beurlaubung unter Wegfall der Besoldung bis zu einer Dauer von sechs Monaten gewährt werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt und dienstliche Gründe nicht entgegenstehen. Die Entscheidung trifft nach § 26 Absatz 3 BremUrlaubsVO der Magistrat als oberste Dienstbehörde. Er kann Ausnahmen von Absatz 1 zulassen.
Es empfiehlt sich, dem Antrag auf Beurlaubung für den genannten Zeitraum zu entsprechen, da dienstliche Gründe, die eine Beurlaubung des Oberbürgermeisters ausschließen, nicht vorliegen. Die Funktionsfähigkeit des Magistrats und der Verwaltung ist gewährleistet. Darüber hinaus verfügt mit Herrn Grantz weiterhin ein hauptamtliches Magistratsmitglied über die Befähigung für das Richteramt, so dass § 38 Absatz 2 der Stadtverfassung einer Beurlaubung nicht entgegensteht.
Da Herr Schulz seine Tätigkeit als Richter im Justizdienst des Landes Bremen wieder aufnimmt, dient die Beurlaubung öffentlichen Belangen im Sinne des § 28 Absatz 3 Bundesbesoldungsgesetz, (…).“
Der Magistrat ist bei dieser Bewertung weder auf das Vorliegen eines wichtigen Grundes noch auf die Überschreitung der 6-Monatsfrist explizit eingegangen. Durch den Verweis auf § 26 Abs. 3 BremUrlaubsVO bringt der Magistrat jedoch zum Ausdruck, dass er von der ihm eingeräumten Befugnis zu Ausnahmeregelungen Gebrauch macht. Diese Ausnahmeregelung bezieht sich nach ihrem Wortlaut
„Absatz 3 (Satz 1) Die Entscheidung trifft die oberste Dienstbehörde. (Satz 2)Sie kann Ausnahmen von Absatz 1 und Absatz 2 beschließen“ auf alle Tatbestandsmerkmale der genannten Vorschrift. Im Gegensatz zu Sonderurlaubsregelungen verschiedener anderer Länder (z.B. Bayern, Berlin, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein) und des Bundes findet sich in der Bremischen Urlaubsverordnung keine ausdrückliche Beschränkung der Befugnis zu Ausnahmeregelungen auf die Entscheidung über die Dauer des Urlaubs.
Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Magistrat sich mit seiner Entscheidung über die Gewährung von Sonderurlaub für einen Zeitraum von 11 Monaten den Rahmen der Vorgaben der Bremischen Urlaubsverordnung gehalten hat. Seine Ausführungen zeigen, dass er im Rahmen seiner Ermessensentscheidung, eine Ausnahme von den Vorgaben des § 26 Abs. 1 BremUrlVO zuzulassen, auf den Umstand abgestellt hat, dass Oberbürgermeister Schulz seine Tätigkeit als Richter im Justizdienst des Landes Bremen wieder aufnehmen will. Deshalb sieht er die getroffene Entscheidung auch im öffentlichen Interessen als gerechtfertigt an.
Der Gewährung von Sonderurlaub steht hier auch nicht entgegen, dass der beabsichtigte Wechsel zu einem anderen Dienstherrn regelmäßig im Wege der Abordnung oder der Versetzung erreicht wird. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Amt eines kommunalen Wahlbeamten funktionsgebunden ist, denn die Amtsstelle ist mit der persönlichen Rechtsstellung des Beamten in der Weise verknüpft, dass eine Veränderung der Amtsstelle zugleich auch das statusrechtliche Amt verändern würde. Da das Amt im statusrechtlichen Sinne hier also mit dem konkret-funktionellen Amt zusammenfällt und eine Einheit bildet, scheidet eine Abordnung oder Versetzung aus.
b) Kommunalrechtliche Prüfung
Die Stadtverfassung Bremerhavens enthält kein Verbot der Gewährung von Sonderurlaub an Wahlbeamte. Allerdings ist zu fragen, ob sich ein derartiges Verbot aufgrund der besonderen Rechtsstellung des für einen bestimmten Zeitraum in sein Amt gewählten Oberbürgermeisters ergeben könnte. Für einen von den Bürgern direkt gewählten Landrat hat das Verwaltungsgericht Kassel (Beschluss vom 27.08.2007 - 1 G 1005/07) in einer Gesamtbetrachtung das Interesse der wahlberechtigten Bürger als schwerer wiegend angesehen, die sich in direkter Wahl für die Tätigkeit des Landrats in der gesamten Amtsperiode entschieden haben. Bei einem Ausscheiden des Landrates vor Ablauf der Amtszeit würden dessen Aufgaben für den Zeitraum des Sonderurlaubs statt durch eine direkt vom Wahlvolk legitimierte Person von den Kreisbeigeordneten, die lediglich vom Kreistag gewählt wurden, erledigt.
Diese nachvollziehbare Argumentation des VG Kassel findet im vorliegenden Fall keine Parallele. Der Oberbürgermeister wird in Bremerhaven – wie die übrigen Magistratsmitglieder auch – nicht direkt von den Bürgern sondern von der Stadtverordnetenversammlung gewählt. Sein Vertreter, ein anderes Mitglied des Magistrats, hätte damit die gleiche Legitimation wie er selbst. Kommunalrechtliche Bedenken gegen die Gewährung von Sonderurlaub sind deshalb nicht gerechtfertigt.
Zu 2) Neubesetzung der Stelle
Das Amt des Oberbürgermeisters der Stadt Bremerhaven wird im Beamtenverhältnis auf Zeit ausgeübt. Eine Regelung über eine vorzeitige Neuwahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder enthält die Stadtverfassung nicht; aus dem Umstand, dass die Anzahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder gesetzlich auf 5 festgelegt ist (§ 1 MMitgZG), lässt sich jedoch eine Verpflichtung zur Neuwahl ableiten, wenn diese Zahl unterschritten wird. Fraglich ist allerdings, ob die Gewährung von Sonderurlaub zum Ausscheiden eines Magistratsmitglied führt. Dies begegnet zunächst deshalb Bedenken, weil der beurlaubte Beamte das statusrechtliche Amt weiterhin innehat, es könnte deshalb nicht (ein zweites Mal) vergeben werden. Allerdings wird in der Literatur mit beachtlichen Argumenten vertreten, dass ein „Ausscheiden aus dem Amt“ auch dann vorliegt, wenn der Beamte – z.B. aufgrund gesetzlicher Ruhensvorschriften bei Unvereinbarkeit von Amt und Mandat nach der Wahl in ein Parlament- rechtlich gehindert ist, sein Amt weiter auszuüben (vgl., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Band I, NGO-Kommentar, Häusler, § 61 Rz. 69).
Dieser Argumentation folgend wäre durch die Rückkehr von Herrn Schulz in das Richteramt ebenfalls eine Wahrnehmung des Oberbürgermeisteramtes ausgeschlossen. Nach § 4 des Deutschen Richtergesetzes darf ein Richter Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt und Aufgaben der gesetzgebenden oder der vollziehenden Gewalt nicht zugleich wahrnehmen. Aufgaben als Oberbürgermeister dürfte Herr Schulz erst dann wieder wahrnehmen, wenn er zuvor erneut aus seinem Richteramt beurlaubt würde. Diese Entscheidung hätte der Senator für Justiz und Verfassung auf Antrag von Herrn Schulz zu treffen. Zugleich müsste der Magistrat einem Antrag von Herrn Schulz auf vorzeitige Beendigung der Beurlaubung als Oberbürgermeister zustimmen. Der Eintritt dieser Konstellation ist hier aber offenbar ausgeschlossen. Weder ist zu erwarten, dass Herr Schulz entsprechende Anträge stellen wird, noch dass der Senator für Justiz und Verfassung oder der Magistrat diesen zustimmen würden – letzterer hat dies in seinem Schreiben vom 13.09.2010 ausdrücklich ausgeschlossen.
Die Senatorin für Finanzen hat zu dieser dienstrechtlichen Frage mit Schreiben vom 12.10.2010 Stellung genommen. Eine Rückkehr aus der vom Magistrat der Stadtgemeinde Bremerhaven ausgesprochenen Beurlaubung wäre nach ihrer Überzeugung für den Oberbürgermeister rechtlich nicht durchsetzbar. Nach Erlass eines rechtmäßigen und begünstigenden Verwaltungsaktes – Gewährung von Sonderurlaub - besteht zunächst kein Anlass für die Behörde, in Überlegungen hinsichtlich eines Widerrufs des Verwaltungsaktes einzutreten. Dies wäre im Übrigen regelmäßig auch rechtswidrig, wie der Ausnahmevorschrift des § 49 Abs. 2 VwVfG zu entnehmen ist. Beantragt der Adressat dann den Widerruf des ursprünglich begünstigenden Verwaltungsaktes, weil dieser für ihn nunmehr (subjektiv) zur Belastung geworden ist, müssen hierfür ganz erhebliche Gründe vorgetragen werden. Angesichts der relativ kurzen Dauer der Beurlaubung, der ausdrücklichen Erklärung des Beamten und der Besonderheiten der kommunalverfassungsrechtlichen Situation auf Seiten der Stadtgemeinde wäre nach Auffassung der Senatorin für Finanzen eine Ablehnung der vorzeitigen Beendigung der Beurlaubung durch den Magistrat ohne Zweifel ermessensfehlerfrei möglich .
Nach allem ist davon auszugehen, dass die Beurlaubung von Oberbürgermeister Schulz eine Rückkehr in sein Amt ausschließt und deshalb einer Neubesetzung der Stelle nichts im Wege steht.
Die Entscheidung, ob bis zum regulären Ende der Amtszeit von Herrn Schulz der Vertreter dessen Aufgaben übernehmen oder die Stelle wieder besetzt werden soll, obliegt allein den zuständigen Gremien der Seestadt Bremerhaven im Rahmen der pflichtgemäßen Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben. Da der zu überbrückende Zeitraum bis zum Ablauf der ursprünglichen Amtszeit des ausscheidenden Oberbürgermeisters über einen üblichen Vertretungszeitraum deutlich hinausgeht, kann die Entscheidung für eine vorgezogene Neuwahl jedenfalls nicht als sachwidrig angesehen werden. Möglicherweise besteht im Hinblick auf die gesetzlich festgelegte Zahl von Magistratsmitgliedern – wie oben bereits dargelegt – sogar eine rechtliche Verpflichtung, das Amt wieder zu besetzen.
Auch der für die Neuwahl vorgesehene Zeitpunkt ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Stadtverfassung Bremerhaven enthält in § 39 Absatz 1 lediglich einen zeitlichen Korridor für die „Wiederwahl“ amtierender Magistratsmitglieder. Explizite Vorgaben für den Zeitpunkt der Wahl eines neuen Oberbürgermeisters macht die Vorschrift dagegen nicht. Auch für den Fall des vorzeitigen Ausscheidens eines hauptamtlichen Magistratsmitgliedes besteht keine ausdrückliche Regelung. Eine analoge Anwendung der Fristen des § 39 Abs. 1 auf die Neuwahl eines Magistratsmitgliedes kann nicht in Betracht kommen, weil dies bei einem sehr frühzeitigen Ausscheiden zu einer mehrjährigen Nichtbesetzung des Amtes führen könnte, was im Sinne der Funktionsfähigkeit des Magistrates äußerst bedenklich wäre.
In der Geschichte Bremerhavens gab es zudem mindestens einen weiteren Fall, in dem ein neuer Oberbürgermeister bereits ein Jahr vor Ablauf der Amtszeit des Vorgängers (und gleichzeitig ein Jahr vor Amtsantritt) gewählt wurde.
Der Umstand, dass am 22. Mai 2011 die Stadtverordnetenversammlung gewählt wird, steht der vorgezogenen Neuwahl des Oberbürgermeisters nicht entgegen, denn die Amtszeit des Oberbürgermeisters und der übrigen Magistratsmitglieder steht ausdrücklich nicht in Bezug zur Wahlperiode der Stadtverordnetenversammlung. Vielmehr sollen die unterschiedlichen gesetzlich vorgesehenen Zeiträume (Wahl der Stadtverordnetenversammlung für vier Jahre, Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder für sechs Jahre) strukturell gerade gewährleisten, dass der Magistrat zumindest teilweise unabhängig von den jeweils aktuellen politischen Mehrheiten in der Stadtverordnetenversammlung besetzt ist.